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PPP力促民間投資企穩(wěn)回升

2016-11-02

導(dǎo)語(yǔ)：近年來(lái)，作為一種創(chuàng)新的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的市場(chǎng)化、社會(huì)化供給方式，PPP模式在我國(guó)得到大力推廣，并被視為積極財(cái)政政策、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要工具。在經(jīng)濟(jì)下行壓力依然較大的形勢(shì)下，PPP模式在穩(wěn)增長(zhǎng)和拉動(dòng)民間投資中的作用越來(lái)越受到矚目。

日前，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作(PPP)中心發(fā)布統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年9月末，財(cái)政部?jī)膳痉俄?xiàng)目232個(gè)，總投資額7866.3億元，落地率達(dá)58.2%。

從全國(guó)情況來(lái)看，地方PPP項(xiàng)目需求繼續(xù)增長(zhǎng)，9月末全部入庫(kù)項(xiàng)目10471個(gè)，總投資額12.46萬(wàn)億元，其中已進(jìn)入執(zhí)行階段項(xiàng)目946個(gè)，總投資額1.56萬(wàn)億元，規(guī)?？捎^，落地率26%，與6月末相比，入庫(kù)項(xiàng)目正在加速落地，落地率穩(wěn)步提升。

打造透明規(guī)范項(xiàng)目

近年來(lái)，PPP模式在我國(guó)得到大力推廣。此前，財(cái)政部確定了兩批共233個(gè)、總投資8146億元的示范項(xiàng)目，著力“打造樣本、樹(shù)立標(biāo)桿”。

“采取示范項(xiàng)目的方式，有利于在各地經(jīng)驗(yàn)尚為欠缺的情況下，通過(guò)示范項(xiàng)目的先試先行，形成有可推廣意義項(xiàng)目范例，對(duì)各地提供實(shí)例性指導(dǎo)?！敝袊?guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心主任趙全厚表示。

財(cái)政部等部門在6月初部署第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作，歷經(jīng)約4個(gè)月，終于“塵埃落定”。與前兩批相比，2016年第三批示范項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了多個(gè)“首次”，包括首次與相關(guān)行業(yè)部委聯(lián)合組織申報(bào)、評(píng)審和發(fā)布，鼓勵(lì)部委申報(bào)和推薦，鼓勵(lì)地方各級(jí)行業(yè)部門與財(cái)政部門聯(lián)合申報(bào)和初選;首次事前全面公開(kāi)評(píng)審程序和標(biāo)準(zhǔn)，增加了規(guī)范性和透明度。

經(jīng)過(guò)評(píng)審，共有516個(gè)示范項(xiàng)目脫穎而出，占全部申報(bào)項(xiàng)目的44%，投資總額逾1.17萬(wàn)億元?！昂颓皟膳?xiàng)目比，這次評(píng)審規(guī)模大、領(lǐng)域廣，評(píng)價(jià)的科學(xué)性、參與性、公正性進(jìn)一步增強(qiáng)，各地積極性也更高，項(xiàng)目的規(guī)范性、創(chuàng)新性也更強(qiáng)?！必?cái)政部PPP示范項(xiàng)目評(píng)審專家、中國(guó)青年政治學(xué)院經(jīng)管學(xué)院副教授吉富星說(shuō)。

創(chuàng)造條件吸引民資

作為穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促就業(yè)的重要支撐力量，民間投資增速在近年來(lái)有所回落。在此情形下，各地著力通過(guò)PPP模式吸引民間資本投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)。在國(guó)務(wù)院今年開(kāi)展的促進(jìn)民間投資政策落實(shí)情況專項(xiàng)督查中，民間資本參與PPP的情況也受到關(guān)注。從不少地方情況看，作為社會(huì)資本參與到PPP項(xiàng)目以國(guó)有企業(yè)居多，民間資本還偏少，尤其是大型、綜合性PPP項(xiàng)目中多以國(guó)企為主。

今年以來(lái)，從國(guó)務(wù)院到各部委，都在力促民間資本參與PPP項(xiàng)目。比如，財(cái)政部等20個(gè)部門發(fā)布的確定第三批項(xiàng)目文件，要求各地“依法擇優(yōu)選擇社會(huì)資本，鼓勵(lì)同等條件下優(yōu)先選擇民營(yíng)資本”。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前民間投資增速正在企穩(wěn)回升。前三季度民間投資261934億元，增長(zhǎng)2.5%，增速比前8月加快0.4個(gè)百分點(diǎn)。

民間投資回升的原因，除了市場(chǎng)環(huán)境好轉(zhuǎn)、工業(yè)品出廠價(jià)格提升之外，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局新聞發(fā)言人盛來(lái)運(yùn)認(rèn)為，另外一個(gè)很重要的因素，是政府加大了對(duì)民間投資支持的力度。“比如現(xiàn)在政府正在做的PPP，希望動(dòng)員民間資本來(lái)參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這些措施都促進(jìn)了民間投資企穩(wěn)回升?！笔?lái)運(yùn)說(shuō)。

“民間資本參與PPP偏少的原因較為復(fù)雜，主要有民間資本的個(gè)體體量普遍不大、凝聚力也不強(qiáng)，導(dǎo)致很難參與到投資額要求較高的PPP項(xiàng)目中。同時(shí)，也有民間資本與政府間合作信任感的因素。”趙全厚說(shuō)。

吉富星也認(rèn)為，與大型國(guó)企相比，民間資本普遍資金實(shí)力偏弱，融資難度大，在很多項(xiàng)目中資質(zhì)、業(yè)績(jī)、報(bào)價(jià)等競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勢(shì)不明顯，同時(shí)，也存在政府信用、財(cái)政支付能擔(dān)憂，導(dǎo)致“不敢進(jìn)、進(jìn)不去、爭(zhēng)不過(guò)”現(xiàn)象并存。此外，地方政府出于政治風(fēng)險(xiǎn)、資金實(shí)力、監(jiān)管等多方面考慮，往往更傾向于選擇國(guó)企。

“不過(guò)，也不能完全從投資方判斷民間資本是否參與。在現(xiàn)實(shí)中，一些民間資金實(shí)際上通過(guò)理財(cái)產(chǎn)品、基金等形式參與到PPP項(xiàng)目中?！壁w全厚說(shuō)。

PPP改革是一項(xiàng)綜合性改革，吸引民間資本更好參與不是一蹴而就的，需要行政體制、財(cái)政體制和投融資體制等改革配套、協(xié)同推進(jìn)。

著力完善政策體系

完善的制度體系是PPP項(xiàng)目成功實(shí)施的基礎(chǔ)。近年來(lái)，國(guó)務(wù)院和有關(guān)部委制定了一系列制度，為項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施提供了有力保障。

《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》是財(cái)政部最新出臺(tái)的PPP規(guī)范性文件，明確了財(cái)政部門在政府和社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的工作要求，規(guī)范財(cái)政部門履職行為，保障合作各方合法權(quán)益。

“如果目前已超過(guò)10萬(wàn)億元規(guī)模的PPP項(xiàng)目出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，那將是非常嚴(yán)重的，因此必須規(guī)范PPP全生命周期管理，尤其是要規(guī)范PPP的運(yùn)作模式、強(qiáng)化PPP的財(cái)政管理，規(guī)范財(cái)政部門履職行為，保障合作各方合法權(quán)益?！奔恍钦f(shuō)。

在推進(jìn)PPP過(guò)程中，一些地方存在各種不規(guī)范問(wèn)題，尤其是通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資的做法，加大了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，《暫行辦法》要求，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同行業(yè)主管部門加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督管理，切實(shí)保障項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量，嚴(yán)禁以PPP項(xiàng)目名義舉借政府債務(wù)。

“目前專門針對(duì)PPP的法律法規(guī)和政策體系尚不完善，地方政府操作PPP的知識(shí)和技能也不足，一些項(xiàng)目是‘明股實(shí)債’的假PPP，應(yīng)該加強(qiáng)管理，打造公開(kāi)、透明、規(guī)范的PPP項(xiàng)目。”趙全厚表示。

《暫行辦法》強(qiáng)化了PPP項(xiàng)目的財(cái)政預(yù)算管理，規(guī)定行業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)預(yù)算管理要求，將PPP項(xiàng)目合同中約定的政府跨年度財(cái)政支出責(zé)任納入中期財(cái)政規(guī)劃，經(jīng)財(cái)政部門審核匯總后，報(bào)本級(jí)人民政府審核，保障政府在項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的履約能力。

“PPP項(xiàng)目財(cái)政承諾(支出責(zé)任)應(yīng)納入年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，但非一般性政府直接債務(wù)，本質(zhì)仍是政府債務(wù)管理一部分，其資產(chǎn)和負(fù)債最終是政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的一部分。從預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、風(fēng)險(xiǎn)防范角度看，應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目的政府支出建立起支出責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)框架?！奔恍钦J(rèn)為，推廣PPP模式的關(guān)鍵是落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制、充分挖掘PPP 效率，以效率和風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向積極審慎、穩(wěn)中求進(jìn)地推進(jìn)PPP項(xiàng)目。

趙全厚認(rèn)為，除了財(cái)政管理之外，立項(xiàng)管理、定價(jià)機(jī)制、稅收優(yōu)惠、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面的政策也需要進(jìn)一步完善。

“應(yīng)該綜合利用法律、政策、指南和合同等規(guī)制工具，建構(gòu)一個(gè)立體的、協(xié)同的PPP規(guī)制體系，明確政府和社會(huì)資本的權(quán)責(zé)利分配和救濟(jì)途徑，為PPP健康發(fā)展提供良好的法律政策環(huán)境，化解社會(huì)資本的后顧之憂，更大程度上激發(fā)社會(huì)投資活力。”吉富星說(shuō)。（據(jù)經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)）

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